IEET seit 1.7.2016 und die Overtourism-Welle: Wie die balearische Tourismus-Steuer die Insel-Politik prägt

Am 1. Juli 2016 trat auf den Balearen eine Abgabe in Kraft, die ihren Namen — Impuesto sobre Estancias Turísticas (IEET), auf Katalanisch Impost sobre les Estades Turístiques (ETT) — bescheidener trägt, als ihre politische Wirkung verlangt. Hinter der Steuer auf Übernachtungen in touristischen Unterkünften steckt ein vielschichtiges Politikum, das Tourismus, Umweltpolitik, Pauschalreise-Industrie und die Steuer-Kompetenz der spanischen Autonomie-Regionen verbindet. Zehn Jahre nach Einführung lohnt die Bilanz — und der Blick auf die Strukturen, die die Steuer freilegt.

Die Vorgeschichte: Ökotassa 2002 und ihr Scheitern

Die IEET ist nicht der erste balearische Versuch, eine Tourismus-Abgabe zu erheben. Im Mai 2002 hatte die damalige Pacte de Progrés-Koalition unter Francesc Antich eine Ecotasa eingeführt — eine Übernachtungs-Abgabe von einem Euro pro Person und Nacht, deren Erträge in einen Umweltfonds fließen sollten. Die Steuer war von Beginn an politisch umkämpft. Die balearische Hotellerie-Lobby — vor allem die Federación Empresarial Hotelera de Mallorca (FEHM) — und die deutschsprachigen Pauschalreise-Veranstalter argumentierten, die Abgabe schade der Wettbewerbsfähigkeit der Inseln gegenüber konkurrierenden Mittelmeer-Destinationen.

Im Mai 2003 verlor die Pacte de Progrés die Regionalwahlen; die nachfolgende konservative Regierung unter Jaume Matas hob die Ecotasa im Oktober 2003 wieder auf, nach gerade einmal anderthalb Jahren Geltung. Die Erfahrung blieb haften: Eine Tourismus-Steuer auf den Balearen war politisch machbar, ihre Beständigkeit aber abhängig von der Mehrheitslage in Palma.

Die Wiedereinführung 2016 und die Verdopplung 2018

Mit dem Regierungswechsel 2015 — der zweiten Pacte-Variante unter Francina Armengol — kehrte die Tourismus-Steuer auf die balearische Agenda zurück. Das Ley 2/2016 legte die rechtliche Basis; ab dem 1. Juli 2016 wurde die IEET wieder erhoben. Die Sätze waren zunächst gestaffelt nach Unterkunftsart und Saison: Fünf-Sterne-Hotels in der Hochsaison zahlten zwei Euro pro Person und Nacht, einfachere Kategorien deutlich weniger; Kinder unter sechzehn Jahren waren befreit. Die Abgabe wurde direkt vom Beherbergungsbetrieb auf der Rechnung ausgewiesen und an die balearische Steuerverwaltung abgeführt.

Im Mai 2018 verdoppelte die balearische Regierung die Sätze für die Hochsaison. Ein Fünf-Sterne-Bett kostete nun vier Euro pro Nacht, im langfristigen Aufenthalt ab neun Nächten reduziert. Die Begründung verwies auf den wachsenden Druck auf die Inseln-Infrastruktur und die Notwendigkeit einer ökologischen Refinanzierung des Tourismus.

Der Itinerari: Was die Erträge finanzieren sollten

Die Erträge der IEET fließen in den Fons per afavorir el turisme sostenible — einen Fonds für nachhaltigen Tourismus, dessen Verwendung jährlich durch die balearische Inselregierung beschlossen wird. Die Projektliste umfasst klassischerweise Investitionen in Wasserinfrastruktur, Abfallwirtschaft, Restaurierung von Welterbe-Strukturen — insbesondere in der Tramuntana —, Schutzgebiete und kulturelle Einrichtungen. Auch der Erwerb von schützenswerten Naturflächen zum Schutz vor Bebauung wird über den Fonds finanziert.

Die genaue Verteilung ist Gegenstand öffentlicher Berichte des balearischen Parlaments. Kritiker beanstanden seit Jahren, dass nicht alle Mittel zeitnah verausgabt würden und dass die Zweckbindung punktuell verwässert sei. Befürworter weisen darauf hin, dass mehrere Hundert Millionen Euro über die Jahre in Projekte geflossen seien, die sonst nicht hätten finanziert werden können.

Der Overtourism-Diskurs ab 2017

Parallel zur IEET hat sich auf den Balearen ein Diskurs entwickelt, der unter dem Begriff Overtourism in den europäischen Medien firmiert. Mehrere Faktoren überlagerten sich ab 2017: Die Erholung der Reise-Märkte nach der Eurokrise, das Wachstum der Kurzzeitvermietung über Plattformen wie Airbnb, die Zunahme der Kreuzfahrt-Anläufe in Palma, die Verlängerung der Saison von Mai bis Oktober.

Die Bewegungen Ciutat per a qui hi viu und ähnliche Initiativen artikulierten ab 2017 eine Kritik, die in Demonstrationen, Manifesten und kommunalen Anhörungen mündete. In Palma wurden Mauer-Inschriften und Aufkleber sichtbar, die in einer rauen Tonalität die Verdrängung der Lokalbevölkerung adressierten — Tourist go home, Tourism kills the city. Die balearische Regierung reagierte mit einer Reihe von Maßnahmen, deren Folgen den Tourismus-Markt strukturell verändert haben dürften.

Decreto 20/2015 und das Palma-Mehrfamilienhaus-Verbot 2018

Schon vor der IEET-Wiedereinführung hatte das Decreto 20/2015 die Lizenz-Pflicht für Ferienvermietungen neu geordnet. Wer eine Wohnung touristisch vermieten wollte, brauchte eine Registrier-Nummer der balearischen Tourismus-Behörde; ohne diese Nummer war jedes Inserat auf einer Plattform unzulässig. Die Estancias Turísticas en Viviendas — die regulierte private Beherbergung — wurde damit erstmals systematisch erfasst.

Im Juli 2018 ging der Stadtrat von Palma einen weiteren Schritt: Die touristische Vermietung in Mehrfamilienhäusern wurde im gesamten Stadtgebiet untersagt — mit Ausnahme von Einfamilien-Häusern und Reihenhäusern, die weiterhin lizensiert vermietet werden dürfen. Die Entscheidung war europaweit die erste ihrer Art und wurde vor dem balearischen Verwaltungsgericht beklagt; die juristischen Auseinandersetzungen zogen sich bis Anfang der zwanziger Jahre hin. Im Kern wurde die Maßnahme aber bestätigt.

Die Folgen für den Mietmarkt Palmas seien laut Beobachtern signifikant, wenngleich nicht durchschlagend gewesen: Die Welle des Verschwindens von Langzeit-Mietwohnungen sei zumindest verlangsamt worden. Ob die Maßnahme ausreichend gewesen sei, um die Strukturen umzukehren, sei umstritten.

Das Moratorium und die Betten-Decke

Eine dritte Schicht der balearischen Tourismus-Regulierung ist das Decreto Ley 1/2017, das ein Moratorium für neue touristische Betten verhängte. Die Idee: Eine absolute Obergrenze für die touristische Kapazität auf den Inseln, deren Überschreitung künftig untersagt sei. Faktisch bedeutet das, dass die Lizenzen — egal ob für Hotel, Agroturismo oder Ferienvermietung — ein knappes Wirtschaftsgut geworden sind. Wer eine bestehende Lizenz besitzt, hält einen Vermögensgegenstand, der nicht reproduzierbar ist.

Diese Konstellation hat eine paradoxe Wirkung. Einerseits wird das Volumen begrenzt; andererseits wird der Wert jeder existierenden Einheit gesteigert. Investoren aus dem DACH-Raum, aus Skandinavien und aus den USA hätten sich auf den Aufkauf bestehender Beherbergungs-Betriebe verlegt, statt neue zu errichten. Der Strukturwandel — von Familienbetrieb zu institutionellem Eigentum — habe sich dadurch beschleunigt.

Die Pauschalreise-Linie: DRV, FUR, EU-Pauschalreise-Richtlinie

Aus der DACH-Perspektive ist die balearische Tourismus-Politik untrennbar von der Pauschalreise-Industrie zu denken, die seit den sechziger Jahren die Hauptkundschaft der Inseln stellt. Der Deutsche Reiseverband (DRV), gegründet 1950 in Berlin, vertritt die Veranstalter und Reisebüros; die Forschungsgemeinschaft Urlaub und Reisen (FUR), gegründet 1961, liefert die jährliche Reiseanalyse, die das deutschsprachige Reiseverhalten dokumentiert. Beide Organisationen sind seit Jahrzehnten in die balearische Politik-Beobachtung eingebunden.

Auf europäischer Ebene strukturiert die EU-Pauschalreise-Richtlinie 2015/2302, die in Deutschland zum 1. Juli 2018 in Kraft getreten ist und unter anderem im § 651r BGB abgebildet ist, die Insolvenzsicherung der Pauschalreise-Anbieter. Die Richtlinie ist die Antwort der EU auf eine Reihe von Veranstalter-Pleiten der zweitausender und zweitausendzehner Jahre — von Thomas Cook bis zur FTI Group — und legt strenge Voraussetzungen für die Sicherung der Kundengelder fest.

Die balearische Tourismus-Steuer trifft also auf einen DACH-Pauschalreise-Markt, der seinerseits stark reguliert ist und dessen Preiskalkulation sensibel auf Kostensteigerungen reagiert. Die Verdopplung der IEET-Sätze 2018 sei von der Pauschalreise-Lobby scharf kritisiert worden; die Veranstalter argumentierten, die Steuer untergrabe die Preis-Position Mallorcas gegenüber Antalya, Heraklion oder Hurghada.

DSGVO 2018 und die Datenökonomie der Beherbergung

Eine vierte Schicht, die häufig übersehen wird: Die DSGVO 2016/679 — in Kraft seit dem 25. Mai 2018 — verändert auch die Datenerhebung in der balearischen Beherbergung. Jede Pflichtmeldung an die Policía Nacional, jede IEET-Abrechnung, jede Buchungsplattform-Übertragung muss DSGVO-konform erfolgen. Die kleinen Agroturismo-Betriebe und Boutique-Hotels haben in den Jahren nach 2018 erhebliche Anpassungen vornehmen müssen — von der Datenschutz-Erklärung auf der eigenen Website bis zur Auftragsverarbeitung mit den Plattformen.

Was die nächste Legislatur entscheiden muss

Zehn Jahre nach Einführung der wiederbelebten IEET steht die balearische Tourismus-Politik vor mehreren ungelösten Fragen. Die Steuer-Sätze seien seit der Verdopplung 2018 nicht weiter angehoben worden; die kumulierte Inflation dürfte den realen Wert der Abgabe deutlich reduziert haben. Eine erneute Anpassung wäre politisch heikel, aber sachlich naheliegend. Die Kreuzfahrt-Frage — die balearische Hauptstadt sei zeitweise von mehreren großen Schiffen pro Tag angelaufen worden — ist nur teilweise reguliert. Der Konflikt um die Ferienvermietung in den Gemeinden außerhalb Palmas — Calvià, Andratx, Pollença — bleibt schwelend.

Aus redaktioneller Sicht ist die wichtigste Beobachtung methodisch: Die IEET ist keine isolierte Maßnahme, sondern Teil einer Konstellation aus Steuern, Vermietungs-Lizenzen, Bauverboten und Pauschalreise-Recht. Wer die balearische Tourismus-Politik verstehen will, muss diese Konstellation als Ganze lesen. Wer sie als Einzelmaßnahme verhandelt — etwa als bloße Belastung der Reisenden — verfehlt das eigentliche Gewicht der Frage. Die nächste Tourismus-Saison wird zeigen, in welche Richtung die balearischen Wähler entscheiden.

Der Vergleich mit anderen Mittelmeer-Destinationen

Die balearische IEET steht im europäischen Vergleich nicht allein. Venedig führte zum April 2024 eine Tages-Eintritts-Abgabe für die Altstadt ein; Barcelona erhöhte seine kommunale Tourismus-Steuer mehrfach in der zweiten Hälfte der zweitausendzehner Jahre; Amsterdam verlangt eine prozentuale Übernachtungs-Abgabe, die zu den höchsten in Europa zählen dürfte. Die balearische Position liegt im Mittelfeld dieser Spannweite.

Was die IEET vergleichsweise auszeichnet, ist die explizite Zweckbindung an den Fonds für nachhaltigen Tourismus. Andere Destinationen verbuchen die Tourismus-Steuer in den allgemeinen Haushalt; die balearische Lösung bindet die Mittel an eine projektgebundene Verwendung. Diese Konstruktion sei politisch geschickt — sie nehme der Kritik den Wind, dass die Abgabe nur zur Haushalts-Sanierung diene —, schaffe aber auch administrative Komplexität.

Der DACH-Pauschalreise-Markt hat die balearische IEET über die Jahre weitgehend absorbiert. Die Veranstalter geben die Abgabe in der Regel transparent auf der Buchungs-Bestätigung aus; eine sichtbare Schwellen-Wirkung auf die Buchungszahlen sei laut Branchen-Daten nicht durchschlagend nachweisbar gewesen. Mallorca habe seine Position als Top-Destination des deutschsprachigen Raums über die Steuer-Phase hinweg gehalten.

Die Kreuzfahrt-Frage als ungelöste Baustelle

Eine zentrale Lücke in der balearischen Tourismus-Regulierung betrifft die Kreuzfahrt. Die IEET erfasst die Übernachtungen in Beherbergungs-Betrieben; Tagesausflügler von Kreuzfahrt-Schiffen zahlen die Abgabe nicht. Dabei sei der Druck auf die Innenstadt Palmas in der Hochsaison wesentlich von den Kreuzfahrt-Anläufen bestimmt. Mehrere große Schiffe pro Tag, jeweils mit mehreren Tausend Passagieren, verteilen sich über die engen Gassen der Altstadt — von der Kathedrale La Seu (seit 1346, mit den Gaudí-Restaurierungen von 1903 bis 1914) bis zum Castell de Bellver (errichtet 1300 bis 1311).

Die balearische Diskussion um eine Kreuzfahrt-Beschränkung läuft seit Jahren. Eine Selbst-Verpflichtung der großen Reedereien — maximal drei Anläufe pro Tag, davon nur einer mit über 5.000 Passagieren — sei 2022 verkündet worden; die Umsetzung verlaufe uneinheitlich. Eine gesetzliche Beschränkung hätte juristische und wirtschaftspolitische Implikationen, die über die Kompetenz der balearischen Regierung hinausreichen, weil die Hafenbehörde zentralstaatlich organisiert ist.

Aus redaktioneller Sicht ist die Kreuzfahrt-Frage ein Lackmus-Test für die Ernsthaftigkeit der balearischen Overtourism-Politik. Solange die Tagesausflügler von den großen Schiffen außerhalb der Steuer- und Lizenz-Logik stehen, bleibt die IEET eine asymmetrische Maßnahme, die vorrangig die Übernachtungs-Touristen belastet — also gerade jene, deren Beitrag zur lokalen Wertschöpfung in der Regel höher liege.